A TERÜLETI TERV ÉS A VALÓSÁG
A szokványos szemlélet szerint a terv akkor áll közel a valósághoz, ha - mutatórendszerrel leírt vagy térképen ábrázolt - jövőképe nem különbözik túlzottan a jelentől. Ez a szemlélet alapvetően hibás, és kölcsönös összefüggésben van a tervezési rendszer torzultságával. A terv és a valóság kapcsolatát az jellemzi, hogy megjelöljük-e, illetve helyesen jelöljük-e meg az elérendő jövőkép és a fejlesztések jelenlegi, rendszere közötti összefüggéseket.
A tervezéstől minden esetben meg kell követelni; hogy a távlati célok eléréséhez szükséges feltételeket a jelenlegi helyzetre vonatkoztatva jelölje meg. Ami azt jelenti, hogy a vizsgálatok részletesen tárják fel a folyamatban levő és elhatározott fejlesztések jelenlegi rendszerét, a beruházások, beruházási elhatározások, valamint az egymáshoz kapcsolódó beruházások egész sorát megszabó gazdasági programok bonyolult belső összefüggéseit. A javaslatnak tehát - legyen az terv, koncepció vagy program — a fejlesztések jelenlegi rendszerével kell összefüggésben lennie. Ez és mindaz, ami ebből következik, a területi tervekre általában érvényes. E gondolat legfontosabb összefüggéseit mégis az általános rendezési terv példáján próbálom meg kifejteni. Részben azért, mert az érintett szakmai kört ennek a tervfajtának a problematikája foglalkoztatja leginkább, különösen pedig azért, mert Preisich Gábor A városrendezési koncepciók hatékonysága című cikke (Valóság, 1978. 5. sz.) joggal kelthette fel sokak érdeklődését e kérdéskör iránt.
Egy városrendezési terv megadja a város kiegyensúlyozott területfelhasználási tervét. Itt megfelelőek a lakóterületek, iparterületek, zöldterületek arányai, megfelelő az infrastrukturális, illetve kommunális ellátottság stb., vagy legalábbis mindez - a város egész rendszere - jobb, korszerűbb, mint ma. Csak éppen meg kellene valósítani.
De az ilyen tervet nem lehet megvalósítani. Nem azért, mert irreális, noha többnyire az. Nem azért, mert a megvalósítására hivatott hatóságoknak nincsen elég széles hatáskörük, noha valóban nincsen. Nem is azért, mert a terv előírásainak betartásához hiányzik az állampolgári fegyelem, noha ebben is van valami. A baj az, hogy az ilyen terven nincs mit megvalósítani - csak betartani. Az ilyen terv ígéret: ha betartják, akkor egyszer majd megvalósul. Ebben azonban van egy logikai ellentmondás. A területfelhasználási terv ugyanis merev séma, a város pedig élő szervezet, végtelenül sok belső hatótényezővel. Hangsúlyozni kell, hogy a területfelhasználási tervnek nem valamiféle hibája, kiküszöbölhető fogyatékossága a merevség. Az, hogy merev, épp olyan alaptulajdonsága a tervnek, mint az időnek az, hogy múlik. Nem az a baj tehát, hogy merev, hanem az, hogy a jövőre és nem a jelenre vonatkozik. A területfelhasználási terv csak a megvalósítandó cél felrajzolásának tekinthető. A városrendezési tervnek javaslatot kell tartalmaznia a jelen teendőire is. Például arra, milyen új szerkezeti vonal kiépítéséhez kell azonnal hozzáfogni. Ebben azonban még mindig van egy belső ellentmondás, amit fel kell tárnunk, különben jövőképpé válik a kezünkben a látszólag jelenre vonatkozó javaslat is, amikor a megvalósításához hozzá akarunk fogni. A műszaki, gazdasági, illetve társadalmi rendszer mozgása folytonos - a maga teljességében az. A tervtől függetlenül mindenkinek megvan a maga szerepe, feladata, minden beruházásra fordítható forintnak megvan a helye, minden beruházásnak megvan a maga tömege (a mozgásban tartott alapok, eszközök és munkaerő tömege), lendülete, iránya stb. Mit jelent tehát az, hogy a tervnek a jelenre vonatkozóan kell javaslatot tartalmaznia?
Azt, hogy a jelenleg lendületben levő fejlesztések rendszerének megváltoztatására kell javaslatot tennie. Bizonyos szükségesnek tartott fejlesztéseket csak úgy lehet beindítani, ha másutt vagy más irányban ugyanakkor lefékezzük a fejlesztés lendületét. Ez nemcsak az anyagi eszközök és a munkaerő átcsoportosítását jelenti, hanem a kielégítendő (forgalmi, energia-, víz- stb.) igények befolyásolását is, amihez mindenekelőtt ezeknek az igényeknek az átértékelésére van szükség.
Egy új szerkezeti vonal kiépítésénél nemcsak azért kell egy másik vonal fejlesztésétől elvonni az eszközöket, hogy azok az új építéséhez rendelkezésre álljanak, hanem azért is, hogy fokozatosan irányt változtassanak a forgalmi igények.
A helyzet akkor is ugyanez, ha városfejlesztési, területrendezési, területfejlesztési, vagy bármilyen - időtávra készített - területi tervről van szó, noha ezek megjelenési formába nem a területfelhasználási terv, hanem egy mutatórendszerrel leírt jövőkép. Az időtávra készített tervek mindig az elérendő jövőképet írják le, a fejlesztések jelenlegi rendszerével való kapcsolat tisztázása nélkül. [...]
A terv tehát csak akkor megvalósítható, ha a távlati (vagy hosszú, illetve középtávú) célok megjelölése mellett határozott javaslatot tartalmaz: milyen változtatásra van szükség a jelenlegi fejlesztésekben? Végrehajtani csak azt lehet, ami a fejlesztések jelenlegi rendszerébe való beavatkozásra vonatkozik.
Mi a helyzet a felelősség kérdésében ma? Hogyan és milyen fórum előtt felelősek a tervezők munkájukért?
A tervezés vállalkozási szerződés alapján folyik, ahogy azt kormányrendelet szabályozza. E rendelet szerint a vállalkozó (esetünkben a tervezővállalat) köteles eredményt szolgáltatni, a megrendelő köteles a szolgáltatást átvenni és a díjat megfizetni. A tervezéssel szemben tehát csak olyan igények érvényesíthetők, amelyekhez a szerződés közvetlenül vagy közvetve alapot nyújt. A tervezővállalat kizárólag a megrendelővel szemben vállal kötelezettséget, és csak neki tartozik felelősséggel. Csakhogy a tervezés tárgya itt a terület, a terület pedig ez esetben nem geometriai fogalom, hanem gazdasági és társadalmi tartalmú kategória. Vagyis a tervezésnek itt tárgya a területen működő gazdasági rendszer és az ott élő emberi közösség is. Ebből feltétlenül következik, hogy ennek a tervezésnek a terület nem lehet csupán a tárgya - a területnek a tervezés cselekvő részesévé kell válnia. Melyek e cselekvő részvétel feltételei?
Nos, természetesen mindenekelőtt a tájékozottság, mégpedig a folyamatos tájékozottság. Vagyis nem elég, ha a kész már rendeletileg kötelező terveket mindenki megismerheti. A tervezésnek a munka folyamán végig hozzáférhetőnek kell lennie. Egy ilyen ideális helyzet megteremtése számtalan akadályba ütközne. De ha meggondoljuk, hogy e tekintetben mi a helyzet ma, nyilvánvaló, nagyon sok mindenen lehet javítani anélkül, hogy elmozdíthatatlan akadályokba ütköznénk.
Például: az olyan területrendezési tervezés esetén, amelynek megrendelője valamely ágazat minisztériuma, tervezővállalata, az érintett területi szervek általában még a tervezésről magától is csak akkor szereznek tudomást, amikor a munkához adatokat kell szolgáltatniuk. Az illetékes területi tanács, ha nem megrendelő, gyakran még azt sem tudja elérni, hogy az elvégzett munka dokumentációját neki is átadják.
[...]
Az elérendő jövőkép aprólékos felrajzolása - a jelenlegi fejlesztési rendszer érintetlensége, illetve érinthetetlensége mellett - nem képes az érdekelt területet a tervezés cselekvő részeseként mozgósítani. Egyáltalán nem azért, mintha a társadalom közömbös volna saját jövője iránt, hanem azért, mert - a gondolkodásnak, cselekvésnek és az időnek természetes összefüggése szerint - az ember döntései mindig a jelenre vonatkoznak. Egy városi tanács például azzal szemben, hogy egy, a várost kikerülő autópálya, amelyet a bizonytalan, távoli jövőben fognak megépíteni, hol halad majd, viszonylag közömbös lehet. Ha azonban a terv kénytelen megjelölni ennek az elképzelésnek az összefüggéseit a város forgalomszerkezetének jelenlegi alakulásával, olyan jelenlegi fejlesztésekkel, amelyek a város szerkezeti gondjait súlyosbítják vagy enyhítik, a tanács azonnal érdeklődni kezd az összefüggések megbízhatósága és a terv helyessége iránt.
Abból, hogy a koncepciónak, illetve a tervnek a jelenlegi fejlesztési rendszer megváltoztatására kell vonatkoznia, mindenekelőtt az következik, hogy a vizsgálatok nem szorítkozhatnak a jelenlegi állapotok feltárására és elmúlt időszakok alapján való prognosztizálására, hanem minél nagyobb mélységben fel kell tárniuk a jelenlegi fejlesztési rendszer összefüggéseit. Meg kell ismerni a beruházások idősorait, ágazati és területi arányait, mégpedig mindezt pénzügyi teljesítések, megmozgatott anyagtömegek, területfelhasználás, munkaerő-kihatások vonatkozásában és különösen a forgalom irányaira és intenzitására gyakorolt hatásuk szempontjából. Meg kell ismerni a különböző ágazatoknál élő elképzeléseket, törekvéseket, és ha ezek nehezen hozzáférhetőek, bizonytalanok, akkor azt, ami kideríthető, dokumentálni kell; az illetékes ágazatnak mintegy vissza kell igazolnia, hogy az elemzésekhez, felülvizsgálathoz alapul szolgálhasson.
Rendszeresen előfordul például, hogy egy ágazati tervezővállalat egy autópálya-szakaszhoz úgy kér véleményt a területi tervezés szakembereitől, hogy nem nyújtja át az autópálya-szakasz terveit. Az ilyen területi szakvélemény elkészítéséhez az éppen közkézen forgó országos hálózati elképzeléseken kívül esetleg, csak egy - személyes kapcsolat révén megszerzett - hevenyészett vázlat áll rendelkezésre. Jellemző, hogy ez nem okoz problémát, mert a gyakorlatban ez a szakvélemény lényegében nem egyéb, mint szélesebb alapokra helyezett, összetett módszerrel pontosított forgalom-előrebecslés. Ha azonban a szakvélemény azt vizsgálná - és ezt kellene vizsgálnia -, hogy a tervezett nyomvonalon megépülő autópálya milyen hatással van a terület szerkezeti fejlődésére, teljesen nyilvánvaló, hogy a szakvéleményt csak egy felelősséggel dokumentált tervhez lehetne elkészíteni.
A területi terveknél, általában az az eljárás, hogy amikor a koncepció - kivált, amikor a terv - elkészül, ezt, úgymond, „egyeztetik” a különböző ágazatokkal és főhatóságokkal. Ezek az egyeztetések úgy zajlanak le, hogy a megkérdezett hivatal a koncepció, illetve terv azon elemeinek, amelyek az ő szándékaival ellentétesek vagy abba nem illeszkednek eléggé, kihagyását javasolják, illetve legtöbbször - jellemző módon - azt javasolják, hogy ezek megvalósítását a terv utalja a bizonytalanul távoli jövőbe. Ha a tervben meg kell jelölni a jelenlegi fejlesztési rendszerbe való beavatkozást, ez a fenti kapcsolatnak éppen a fordítottját kívánja meg. Az első lépés az ágazati szándékok, elképzelések feltárása és az ágazati szerveknél való dokumentálása kellene legyen, mintegy állásfoglalásra kényszerítve ezzel a hivatalokat. Csak ezután lehetséges az elképzelések területi szempontok szerinti felülvizsgálata, a problémák okozati rendszerében való elhelyezése.
[...]
Ha a terv megjelöli, hogyan kell beavatkozni a jelenlegi fejlesztések rendszerébe, ezt csak úgy teheti, hogy részletesen leírja a beavatkozás anyagi, szervezeti, idő-előretartási feltételeit. Ehhez természetesen ismerni kell a szükségesnek vélt beavatkozás költségkihatását, építési kapacitás iránti igényét és szervezeti összefüggéseit.
Tipikus jelensége például a tervezői gyakorlatnak, hogy rendezési tervhez nem készül költségvetés. Aprólékos költségvetésről, mint amilyen egy épülethez készülhet, természetesen szó nem lehet. Ha azonban a terv nem tesz konkrét javaslatot bizonyos fejlesztések lefékezésére és mások beindítására, hanem csak az elérendő jövőképet rajzolja fel, úgy semmiféle, még hozzávetőleges költségvetésről sem lehet szó. Gondoljunk csak egy általános rendezési tervre. Milyen bőkezűen telerajzolják úttal, híddal, csatornával és egyebekkel, olyan megfontolás alapján, hogy tartsuk fenn számukra a helyet, mert 30-40 év múlva esetleg megépülhetnek. Vajon mire készítene egy ilyen tervben költségvetést a tervező? Költségvetést csak olyasmire lehet készíteni, aminek a megépítése napirenden van. Valóságosan elhatározottnak pedig csak akkor tekinthető valami, ha egy átfogó költségvetésbe illeszkedik.
z olyan terv, amely megjelöli a jelenleg szükséges beavatkozást, felvet egy új - legalábbis a rendezési tervezésben új - feladatot is: az idő-előretartás kidolgozását. Ha beavatkozunk a jelenleg lendületben levő folyamatokba, számolnunk kell azzal, hogy a fejlődés iránya még bizonyos ideig a régi marad. Mindenekelőtt azt kell meghatározni, mekkora ez az idő. A fejlesztések olyan rendszerét kell kidolgozni, amely csökkentheti azt az időt, amire a beavatkozás hatása érvényesül, de tudomásul kell venni bizonyos tehetetlenséget, és ki kell dolgozni azokat a szükségfejlesztéseket, amelyek az irányváltozásból származó feszültségeket csökkenthetik.
Például ha egy várossal kapcsolatos elképzelés szerint ki kell építeni egy olyan új szerkezeti vonalat, amely elkerüli a történelmi belvárost, minden esetleg kivihető intézkedés ellenére is tudomásul kell venni, hogy az a központ, amely addig egy 50-100 000 fős - vagy éppenséggel (Budapestre gondolva) - több milliós körzet fejlődésének viselte minden forgalmi terhelését, még jó ideig nem talál rá arra a nyugodt fejlődési ritmusra, amely történelmileg kialakult szerkezetének megfelel. Ha a számítások szerint az új szerkezeti vonal öt éven belül képes éreztetni a kívánt hatást, akkor a központban szükséges fejlesztéseket ennek az öt évnek az áthidalására kell megtervezni.
Ez szöges ellentmondásban van azzal a szokványos szemlélettel, amely berajzol ugyan egy vagy több ideálisnak tekintett szerkezeti vonalat, de a jelenleg terhelés alatt álló és leromlott központ, illetve az oda befutó vonalak rekonstrukcióját tekinti a soron következő feladatnak. Ezáltal anyagilag is, forgalomszerkezetileg is azok a körülmények merevednek tovább, amelyek az új szerkezeti vonalak megvalósulását kizárják.
Egy módszertani anyagban a következő meghatározást olvashatjuk erről: „A tervezés távlata az az idő, amelyre a város- (község-) rendezési tervezés a város (község) társadalmi, gazdasági és műszaki változásait a jelenlegi állapot ismeretében előrevetíti.” A tervezés távlata eszerint annak a jövőképnek, a távlata, amelyet megtervezünk.
E dolgozat leglényegesebb mondanivalója viszont az, hogy az elérendő jövőkép leírásában kimerülő terv, vagyis az, amely a jelenlegi fejlesztési rendszert nem érinti, nincs kapcsolatban a jelenlegi valósággal, és ez értelmetlenné teszi. A terv legfontosabb, döntést, végrehajtást igénylő megállapításainak a jelenre kell vonatkozniuk. De akkor - kérdezhetnénk - mi hát a távlat? Minek van távlata?
A célnak, amelyet a tervezés során nem veszíthetünk szem elől. A cél attól a jövőképtől, amelyet valamilyen távlatra készült tervként általában felrajzoltunk, mindenekelőtt tömörségében különbözik és abban, hogy a rendszer aprólékos leírása helyett a jövőnek azokra a pontjaira vonatkozik, amelyeket ma feszültséggel terhesnek látunk.
A távlat új értelmezéséből következik, hogy az nem lehet merev, függ a tervezés tárgyát képező terület nagyságától. Egy család céljainak a távlata néhány év, egy községé, kisvárosé egy-két évtized, egy országé fél évszázadnál nagyobb is lehet.
Bizonyos távlat tartozik a megvalósulóban levő gazdasági programokhoz, főleg pedig a forgalmi jellegű építkezésekhez. Egy autópálya forgalomszerkezetre gyakorolt hatásának például fél évszázad is lehet a távlata, vagyis amikor egy autópályáról döntünk, fél évszázados céljainkat figyelembe véve kell véleményt mondanunk. Milyen nagymértékben különbözik ez jelenlegi eljárásunktól! Meghatározzuk legnagyobb forgalmú vonalainkat, és behúzzuk ezekre az autópályák nyomvonalát.
Az elérendő jövőkép és a cél között azonban az a legnagyobb különbség, hogy a célt nem azért írjuk, le, hogy azt valamilyen hatóság betartsa, illetve betartassa, hanem hogy hasson, hogy a társadalom magáévá tegye. Hatást viszont csak úgy fejthet ki – és ismét ott vagyunk dolgozatom vezérgondolatánál - ha szerves egységben van azokkal a következtetésekkel, feltételekkel, amelyek a fejlesztések jelenlegi rendszerébe való beavatkozásra vonatkoznak. A terv tehát a távlati célok tömör megfogalmazásának és a jelenre vonatkozó konklúzióik meghatározásának az egysége. Az ilyen terv egy folyamatos párbeszéd, vita része, eszköze.
A terveket ezért nem lehet a szokásos módon egyeztetni. Lehetővé kell tenni, hogy hassanak, hogy a szakemberek és az érdekeltek megismerjék. Minden tervért, akár ágazati, akár területi, a társadalom előtt kell felelősséget vállalni.
A területfelhasználási terv - mint a hivatali szabályozás eszköze - nélkülözhetetlen. Csak éppen távlati nem lehet. Teljesen fölösleges, értelmetlen és ezért káros is olyan szerkezeti vonalak, létesítmények berajzolása a területfelhasználási tervbe, amelyek megvalósulása a jelenlegi fejlesztési folyamatokból, illetve a javasolt beavatkozásból nem levezethető. Az ilyenekből a terv, mint amolyan „távlati”, nemhogy nem lesz hosszabb életű, de éppen ellenkezőleg, még rohamosabban elavul. A távlati problémák megoldásának feladatával birkózó, speciális területi érdekeket, törekvéseket hordozó, ezekkel hatni, ezeket érvényesíteni akaró területrendezési, illetve városrendezési tervezésnek tehát csak valamely eredményét szentesítheti egy területfelhasználási terv.
Ha, mondjuk, évek küzdelme árán sikerül elérni, hogy egy város valamely új szerkezeti vonala kiépüljön - tehermentesítve az elmerevedett városmagot -, akkor természetesen el kell készíteni ehhez az új területfelhasználási tervet és az új szabályozási előírásokat, de csak ehhez és mindahhoz, ami ezzel az új szerkezeti vonallal összefüggésben van. Vagyis ebben a területfelhasználási tervben ne tartsunk fenn helyet egy repülőtérnek, Duna-hídnak stb. csak azért, mert megépülése a távoli jövőben nincs kizárva. Ha a területfelhasználási tervbe távlati tervként berajzolunk egy szerkezeti vonalat, ennek csak úgy van értelme, ha ez a vonal szoros és áttekinthető kapcsolatban van a fejlesztésnek jelenlegi rendszerébe javasolt beavatkozással.
A legszemléletesebb példa Budapest városrendezésének az esete. Budapest általános rendezési tervébe be van rajzolva öt új közúti Duna-híd, egy, a Duna alatti közúti alagút, 90 km-nyi autópálya, 20—30 km-nyi metróvonal, több tucat többszintes csomópont.
A városszerkezet valóságos fejlődését azonban nem ez a rengeteg berajzolt, elképzelt létesítmény határozza meg, hanem az, amit most építünk, illetve készülünk építeni. Budapesten a térszerkezet alakulására a Duna-hidak építése gyakorolja a nagyobb hatást. Egy új Duna-híd a további fejlesztések kényszerének egész rendszerét teremti meg.
Ma a nagy dilemma, hogy a Lágymányosnál építsünk-e új Duna-hidat, a belső városrész átbocsátási képességét növelve, vagy tőle délebbre, új, szabadabb fejlesztési vonalat hozva létre. E dilemma eldöntése a valóságos városrendezési döntés.
[...]
Benyó Bertalan
Eredeti közlése: Valóság, 1979. 6. sz.
Másodközlés: A Városépítésről (tanulmánykötet Kossuth Kiadó 1984. szerk.: Preisich Gábor 479.o.)